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Cumulação de pedidos no Contencioso Administrativo enquanto garantia da tutela jurisdicional efectiva: verdade ou mito?

A cumulação de pedidos, regulada nos artigos 4º e 47º do CPTA, caracteriza-se pela admissibilidade de, no mesmo processo administrativo, deduzir dois ou mais pedidos (que são definidos como a pretensão do autor em juízo, reportada a uma relação jurídica administrativa que tenha despoletado um litígio), desde que verificadas certas condições legalmente prescritas (desde logo a existência de uma relação de conexão entre os pedidos de índole material, remetendo-se neste caso para o artigo 4º, n.º1)[i]. O CPTA vem acolher a solução da cumulação, que era admitida pela doutrina desde 1967. O artigo 4º, n.º1 elenca as hipóteses genéricas de cumulação, densificando os casos de admissibilidade a título exemplificativo no seu n.º2. O artigo 47º adopta o mesmo modelo normativo dos exemplos-padrão, enveredando igualmente por uma enumeração exemplificativa dos casos de admissibilidade da cumulação em sede de acção especial.

No actual contencioso administrativo é possível cumular pedidos aos quais correspondam formas de processo diferentes e/ou que devam ser julgados em tribunais de hierarquia ou território díspar, superando neste último caso o que sucede no processo civil, em que para que exista cumulação quando são competentes para os diferentes pedidos tribunais de diferente hierarquia é necessário que a tramitação não seja manifestamente incompatível (artigo 31º, n.º1 do CPC). O artigo 5º, n.º2 do CPTA apenas obsta a que sejam julgados cumulativamente pedidos sem que todos se reconduzam à jurisdição administrativa, pelo que a verificar-se esta situação apenas tem condições de prosseguir o pedido para o qual sejam competentes os tribunais administrativos, absolvendo a instância dos pedidos excluídos do âmbito da jurisdição administrativa. Quando correspondam a formas de processo distintas (por exemplo, um dos pedidos seguiria a forma comum e o outro a forma especial), a acção tramitará sob a forma especial, impendendo sobre o tribunal o dever de prover pela adaptação da tramitação, introduzindo alterações que se afigurem necessárias, nos termos do artigo 265º A do CPC, aplicável por não haver norma especial do processo administrativo que regule esta matéria (nestes termos dispõe o artigo 1º do CPTA).

A cumulação, tal como no processo civil, pode ter lugar no início do processo ou já na sua pendência, sendo neste último caso denominada cumulação sucessiva (artigos 28º, 48º, n.º1 e 61º do CPTA). Um exemplo desta possibilidade processual consubstancia-se na faculdade de cumular o pedido de condenação à prática do acto devido com o de anulação de um acto de deferimento parcial que tenha sido praticado na pendência do processo.

A cumulação de pedidos assume várias feições. Pode ser simples, quando o autor pretenda a procedência de todos os pedidos e igualmente a produção de todos os efeitos deles decorrentes, subsidiária, quando se pede a procedência de um pedido apenas e se no caso de improceder o pedido principal, e alternativa, quando intentando vários pedidos apenas se pretenda a procedência dos efeitos de alguns deles, cabendo neste caso a escolha a alguém que não o próprio autor. O Prof. Vasco Pereira da Silva, acompanhando neste ponto o Prof. Teixeira de Sousa, introduz ainda o conceito de utilidade económica para diferenciar a cumulação real da aparente.

Em todo o caso admite a cumulação aparente, que seriam os casos vertidos nos artigos 4º e 47º do CPTA e assim resultante da modificação do contencioso administrativo, entendendo que a cumulação real será regulada pelo CPC. Enquanto de Teixeira de Sousa tende a não admitir as cumulações aparentes uma vez que se reportam À mesma relação jurídica e não representam uma utilidade económica autónoma, Vasco Pereira da Silva encontra aqui um mecanismo próprio do âmbito administrativo (afastando-se das concepções civilistas), que permite o julgamento de pedidos em conjunto que de outro modo não poderia ter lugar.

Em qualquer dos casos, permite que tramitem na mesma acção várias pretensões, o que pode revelar-se vantajoso em termos de economia processual. Permitirá assim ao autor intentar apenas uma acção, e não tantas quanto os pedidos, o que se reflecte em termos de dispêndios económicos com custas (mormente, taxas de justiça) e honorários de advogado, bem como obstar a suscitar em tribunal questões para apreciação parcelada, quando faria mais sentido pela conexão que apresentam o seu julgamento em conjunto. Não obstante, a cumulação pode surtir um efeito pernicioso, ao incrementar pela sua natureza a complexidade do processo. Em suma, embora permita salvaguardar a tutela jurisdicional efectiva, por garantir o acesso efectivo dos particulares à justiça, pode contrariar um dos corolários elementares deste princípio, que se consubstancia na decisão em prazo razoável, que permita aproveitar desta os seus efeitos úteis. Caberá em última análise ao interessado optar pelo que lhe parecer mais vantajoso: propor várias acções, que correm separadamente e dentro dos prazos considerados normais, ou propor uma única acção e sujeitar-se à morosidade do processo (sendo de acrescentar que não havendo exclusão legal expressa da cumulação de pedidos urgentes esta será possível, mas será tendencialmente prejudicada a decisão em prazo urgente, como seria desejável).

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[i] ANDADRE, Vieira de; «A Justiça Administrativa (Lições)»; Almedina 2009, p. 291 e ss. :“[…]que identificam situações semelhantes às fixadas para a coligação: que a causa de pedir seja a mesma e única; que os pedidos estejam entre si numa relação de prejudicialidade ou de dependência (nomeadamente por respeitarem à mesma relação substancial); que, apesar de a causa de pedir ser diferente, a procedência dos pedidos dependa essencialmente dos mesmos factos ou das mesmas normas jurídicas. […]”

Notas bibliográficas:

ALMEIDA, Mário Aroso de, «Manual de Processo Administrativo»; Almedina 2010

ANDRADE, Vieira de; «A Justiça Administrativa (Lições)»; Almedina 2009

SILVA, Vasco Pereira da; «O contencioso administrativo no divã da psicanálise: ensaio sobre as acções no novo processo administrativo» 2ª ed; Coimbra; Almedina, 2009

A intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões - um “ultimato” à Administração

Entre os processos urgentes do contencioso administrativo encontramos as intimações, que visam a condenação da Administração (tendencialmente) a adoptar certas condutas, que podem consubstanciar-se na concessão de informações ou acesso a registos ou ainda na defesa de direitos, liberdades e garantias. Na presente análise será abordado exclusivamente o primeiro tipo de intimações. Este tipo de acção tem como especificidade a sua tramitação simplificada e urgente, que confere celeridade à marcha do processo.

Esta intimação é regulada no CPTA, e incide sobre actos administrativos instrumentais (as certidões e documentos), por oposição a actos substanciais, para os quais o mecanismo processual adequado à sua obtenção é a condenação à prática de acto devido. Neste caso, a pretensão do particular não se prende com a obtenção de uma decisão ou de uma tomada de posição pela Administração. O que pretende é aceder a informação relativa a processos ou a obtenção de certidões, que são uma materialização do princípio da Administração aberta, consagrado no artigo 268º, n.º2 e 6 da CRP. Segundo este princípio, que equivale para o particular a um direito directamente invocável perante a Administração de acesso à informação administrativa, salvo quando razões de segurança interna e externa, investigação criminal e intimidade das pessoas o imponham, não pode a Administração furtar-se à divulgação de aquivos e registos aos cidadãos que o requeiram, sendo-lhe conferido um prazo de resposta para o efeito. O CPTA vem regular especialmente esta matéria nos artigos 104º e ss. do CPTA, sendo também relevante para este efeito a análise das disposições normativas dos artigos 36º e 147º, que reafirmam o cariz urgente deste tipo de acção.

A configuração legal da intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões é actualmente um meio autónomo, configurando mesmo uma acção principal, e não meramente acessória, como era configurada a sua antecessora “intimação para consulta de documentos ou passagem de certidões”. Todavia, a utilização deste meio processual na actualidade não se prende exclusivamente com a pretensão da obtenção da informação enquanto fim último do partículas, como também enquanto meio no âmbito de acções de impugnação, para pôr cobro a situações de notificação deficiente (artigo 60º, n.º2 do CPTA).

Tal como as demais acções principais consagradas no CPTA, a intimação nestes termos exige pressupostos processuais específicos, que se prendem sobretudo com a questão de saber a quem cabe deduzir esta pretensão (legitimidade activa), contra quem pode esta acção ser proposta (legitimidade passiva), em que momento pode ter lugar (prazo).

Uma questão prévia à própria legitimidade é um pressuposto fáctico e jurídico que tem de verificar-se forçosamente, sob pena de esta acção ser inadmissível e, consequentemente, o pedido ser improcedente. Para que seja possível ao particular lançar mão deste meio processual tem que ter havido um pedido prévio de informações junto da própria Administração, tendo esta incumprido o seu dever de notificar ou informar. Sem que o particular tenha movido meios extra judiciais para satisfazer a sua pretensão, não lhe deverá ser admitida a acção administrativa para o mesmo fim, sendo entendido como uma espécie de “falta de interesse processual”. Não se pode, lógica e racionalmente, condenar a Administração por um dever que esta não cumpriu, quando não lhe tenha sido solicitado em momento antecedente tal cumprimento.

Quanto à legitimidade activa, há que atribuir a possibilidade de propor esta acção aos titulares do direito de informação, atendendo ao que se disse supra quanto ao direito constitucional à informação administrativa. Acresce ainda que quando esta acção seja utilizada enquanto meio acessório face a uma acção de impugnação, pretendendo-se a obtenção de informações necessárias para efeitos impugnatórios, terão igualmente legitimidade todos aqueles que tenham legitimidade no seio da própria acção de impugnação, devendo incluir-se o Ministério Público e os autores populares para o exercício da acção pública ou da acção popular, respectivamente, assim resulta do artigo 104º, n.º2 do CPTA.

A legitimidade passiva nesta acção cabe ao órgão responsável pela concessão da informação ou pela emanação da certidão, sempre que seja possível determinar. Assim prescreve o artigo 10º, n.º2 e 107º. Quando não seja possível, a pessoa colectiva ou o ministério a que pertence o órgão em causa serão partes legítimas no processo.

Quanto ao prazo, a lei prevê 20 dias a contar da data do incumprimento do dever da Administração ou da não atendibilidade do pedido formulado pelo particular, seja por via do indeferimento, do diferimento parcial ou da omissão da Administração. Ao órgão a quem foi dirigido o pedido é facultado um prazo de 10 dias para responder, seguindo-se a decisão do juiz quando decorra este prazo ou quando a autoridade requerida responda (artigo 107º, n.º2).

O artigo 108º disciplina os efeitos da decisão do juiz, caso esta seja de provimento. À Administração cabe cumprir a intimação num prazo máximo de 10 dias sob pena de lhe ser aplicada sanção pecuniária compulsória (artigo 169º ex vi 108º, n.º2), podendo ainda haver imputação de responsabilidades a título civil, disciplinar e criminal (artigo 156º, ex vi 108º, n.º2 in fine), salvo se alegar e provar um motivo atendível para o incumprimento. Para o Prof Vieira de Andrade, serão aplicáveis a este caso as disposições relativas à execução de sentenças condenatórias na prestação de facto fungível, sendo possível uma sub-rogação na execução por outra entidade pública com competência para o efeito, dado que a prestação de informações ou a passagem de certidões não têm necessariamente de resultar da actuação da autoridade para isso obrigada uma vez que são factos e documentos objectivamente existentes e exigíveis à Administração lato sensu, e não limitados à entidade primeiramente responsável. Dentro dos limites da legalidade e competência será possível a execução subrogatória.

Em suma, sairá bastante “caro” à Administração não promover o cumprimento da informação, e assim não poderia deixar de ser. Se estamos no âmbito de uma garantia dos particulares, as decisões de condenação da Administração a informar devem vincular eficazmente, com recurso a um incentivo ao cumprimento, pela sanção pecuniária compulsória, e em última análise responsabilizando de modo agravado a autoridade administrativa.


Bibliografia consultada:

• AROSO DE ALMEIDA, Mário, "Manual de Processo Administrativo", Coimbra, Almedina, 2010
• VIEIRA DE ANDRADE, José, "Justiça Administrativa: lições", 2ª Ed., Coimbra, Almedina, 2009

PODERES DE PRONÚNCIA DO TRIBUNAL NA ACÇÃO ESPECIAL DE CONDENAÇÃO À PRÁTICA DO ACTO DEVIDO

     A acção de condenação à prática de acto devido pela Administração Pública permite ao particular que requereu a decisão administrativa contestar em juízo pelo facto de não ter havido decisão no prazo legalmente prescrito, por ter sido produzida decisão de indeferimento expresso (enquanto acto negativo deve tramitar o pedido nesta acção especial, ex vi art.51º/4) ou por ter sido recusada a apreciação do requerimento (não se confundindo com a hipótese anterior, em que há recusa expressa do pedido do particular).

     Este tipo de acção especial vem pôr termo à necessidade que presidia à consagração do instituto do indeferimento tácito, que tinha como objectivo primacial possibilitar a impugnação judicial de uma “não-actuação” administrativa, ficcionando-se a tomada de posição pela Administração e consequentemente ficcionando-se a existência de um acto, que seria depois atacado para ser substituído por um outro, que não enfermasse de ilegalidades ou violação de princípios norteadores da actuação administrativa.

     

     Impõe-se nesta sede saber então o que pode o Tribunal abranger com a sua decisão condenatória nesta recente modalidade de acção, que vem ditar igualmente a suplantação do tradicional paradigma do contencioso de mera anulação, consagrando agora o contencioso de plena jurisdição. O que compreende a plena jurisdição e quais os seus limites, mormente no que concerne ao art.71º do CPTA, são as matérias a versar.

     Perante um acto negativo como seja o indeferimento ou a recusa de apreciação, a fim do particular não será discutir em juízo esse acto negativo mas sim fazer valer a sua pretensão nas múltiplas faces da sua realização. Por ser um contencioso de plena jurisdição, o objecto do processo não se reduz à anulação do acto negativo, tendo como complemento essencial a pretensão dirigida à prática do acto devido. Impende sobre o particular o ónus da prova dos elementos constitutivos da pretensão que alega, aos quais a Administração pode opor factores impeditivos ou extintivos, como de resto ocorre na tramitação do Processo Civil.

     Há que distinguir conforme o acto devido pela Administração seja vinculado ou discricionário. Principiando pelo primeiro caso, a doutrina defende a instrumentalidade dos vícios de forma e de procedimento, bastando ao particular invocar o fundamento que subjaz ao dever de decisão e de emissão do acto vinculado, não lhe sendo exigido ou necessário até invocar os vícios. Quando, por seu turno, o acto padecer apenas de vício formal (por exemplo, a falta de fundamentação, legalmente imposta art.124ºCPA) e seja de conteúdo vinculado, a jurisprudência tem vindo a considerar irrazoável condenar a Administração à prática de um acto de conteúdo exactamente igual apenas para suprir essa ilegalidade, por força de princípios de economia processual. Não deverão ser invalidados actos negativos vinculados formal ou procedimentalmente inválidos apenas para que sejam emanados outros com similar conteúdo, apelando ao princípio do aproveitamento dos actos administrativos.

     Diferentemente, quando exista margem de discricionariedade para a Administração, é plausível e razoável que o particular formule o pedido de condenação à prática do acto devido ainda que exclusivamente fundado em ilegalidades formais e procedimentais, com o fim de obter a melhor decisão administrativa possível. Uma vez que a discricionariedade é demarcada de modo ténue da arbitrariedade com recurso às conformações legais relativas à forma dos actos, às regras de procedimento e aos princípios basilares da actuação administrativa, não faria sentido relegar estas limitações essenciais à discricionariedade para o plano da instrumentalidade, nestes casos.  

     Em qualquer dos casos, a pronúncia do tribunal encontra também limitações na sua extensão, que embora não sejam unanimemente entendidas pela doutrina e jurisprudência por comportarem várias interpretações, estão actualmente vertidas no art.71º do CPTA. Antes de mais há que recuperar a querela histórica que impossibilitou durante largos anos a consagração de um contencioso de plena jurisdição, e que se prende com o princípio da separação de poderes. Não pode o tribunal imiscuir-se na tarefa de administrar, porque a este apenas caberá julgar da conformidade da actuação dos poderes públicos com as vinculações legais e de princípio a que se encontram adstritos. Tradicionalmente foi defendida a tese segundo a qual ao poder jurisdicional só era admitido o juízo negativo dos actos administrativos, e tudo quanto o excedesse seria ofensivo à separação de poderes por ditar uma ingerência na esfera discricionária da Administração.

     Actualmente este paradigma encontra-se ultrapassado, e deu lugar ao entendimento de que aos tribunais administrativos cabe apenas a aplicação do direito (art.3º/1 do CPTA), todavia cabe igualmente ao tribunal impor a aplicação plena e ampla das disposições normativas, inclusive conformando a actuação administrativa ao indicar-lhe as vinculações a que se encontra adstrita. O actual CPTA atribui à Administração o poder de definição jurídica primária com a prática do acto administrativo, beneficiando de uma reserva de princípio. O interessado que tenha direito à emissão do acto tem o direito de o requerer junto da Administração, mas em regra não poderá exigir ao tribunal que se substitua sem mais ao órgão administrativo competente para o acto. O particular interessado pode solicitar ao tribunal a imposição à Administração do dever de praticar o acto quando exista este dever e nos moldes em que este for conformado pela lei, estando neste caso perante uma atribuição do poder jurisdicional primacial, que é justamente fazer aplicar (correctamente) o Direito. Não cabe aos tribunais administrativos julgar da conveniência e do mérito da decisão administrativa, mas sim pronunciar-se sobre a aplicação das normas jurídicas na sua plena extensão ao caso sub judice. Em suma, não há lugar no actual contencioso administrativo que visa cumprir a  tutela jurisdicional efectiva perante os poderes públicos à aplicação das limitações tradicionais relativas à demarcação rígida de poderes.

     Uma vez que a Administração está sujeita, na sua actuação, a variados graus de vinculação e discricionariedade é relevante apontar várias situações que podem ter lugar e como devem os tribunais administrativos o que é o acto devido in casu.

     Primordialmente, há que dar como assente que é necessário para que possa haver condenação nestes moldes que a recusa do acto ou da sua prática tenham sido ilegais, por violação de imposição legal de agir. Haverá condenação quando haja vinculação quanto à oportunidade da actuação (por impender sobre a Administração o dever de agir), ou quando haja redução da discricionariedade quanto à oportunidade da actuação (isto é, quando o tribunal entenda que existe o dever de agir e o correspondente direito do interessado em exigir essa actuação, sendo este apuramento determinado casuisticamente). Seguidamente há que precisar que condenar à prática do acto devido não é equivalente a condenar à prática de um acto com conteúdo determinado. É possível condenar a Administração a emitir um acto discricionário, cuja definição do conteúdo não cabe ao poder jurisdicional, desde que exista um efectivo dever de agir. O art.71º/2 do CPTA determina que quando esteja em causa a discricionariedade da Administração, ainda assim, e para alguma doutrina (nomeadamente para Mário Aroso de Almeida) poderá ser possível ao tribunal determinar o conteúdo do acto discricionário quando exista uma redução da discricionariedade a zero, isto é, quando se conclua que há apenas uma solução possível por força das circunstâncias do caso concreto. Existe doutrina que discorda e entende que mesmo nestes casos apenas cabe ao tribunal administrativo explicitar as vinculações legais que no caso concreto apenas permitem uma decisão, sem precisar o sentido da decisão a tomar. A condenação genérica da Administração só pode ter lugar em todo o caso quando o tribunal não disponha dos elementos necessários à indicação das vinculações a que o órgão administrativo se encontra adstrito e quais os limites ao exercício da discricionariedade no caso concreto.

     Quanto aos graus de discricionariedade/vinculatividade, é assente que quando o conteúdo do acto seja vinculado, o tribunal condena à prática do acto devido com determinado conteúdo. Quando haja redução da discricionariedade a zero, a condenação opera nos mesmos moldes para Mário Aroso de Almeida, como já referimos supra. Quando não seja possível condenar num acto com conteúdo determinado, deve seguir-se o art.71º/2 parte final, que inculca o dever do tribunal administrativo “enformar” a actuação administrativa que o deve seguir, clarificando as vinculações aplicáveis ao exercício do poder discricionário. Em último caso, terá lugar uma condenação genérica que imponha a reapreciação administrativa da pretensão do interessado, decidindo novamente sobre a matéria, sem que o tribunal determine sequer as vinculações aplicáveis. Este caso de excepção só pode acontecer quando estejamos perante situações de inércia ou omissão pela Administração dos elementos necessários à identificação das adstrições aplicáveis ou quando a Administração tenha alegado infundadamente a existência de questões prévias para se furtar a apreciar a pretensão, apenas cabendo ao tribunal neste caso decidir que tais questões prévias não se colocam e consequentemente condenar a Administração a pronunciar-se sobre o mérito.

     Há doutrina que equaciona o diferimento tácito como via alternativa a esta acção administrativa especial, rejeitando em última análise esta solução. Embora à primeira vista se afigurasse como preferível, porque estaria superada a falta de acto que pode presidir à fundamentação da acção de condenação à prática de acto devido, coagindo implicitamente a Administração a uma decisão expressa em tempo útil sob pena de a pretensão ser deferida, pode revelar-se pernicioso. Senão vejamos. Ao operar o diferimento tácito, constitui-se na esfera do particular os efeitos típicos do diferimento expresso, permite ao interessado iniciar a actuação dentro da permissão administrativa que não existiu realmente assim que o prazo legar para decidir fosse verificado, o que pode comportar efeitos nefastos mormente em matérias ambientais, em que há uma tendencial irreversibilidade dos efeitos humanamente produzidos. Independentemente disto, produzir-se-iam efeitos constitutivos inderrogáveis e condicionadores da actuação administrativa subsequente relativamente às situações constituídas por esses actos administrativos (caso decidido). Não obstante esta solução seja mais fácil de aceitar em caso de actos vinculados, em presença de actos discricionários esta orientação não faz sentido porquanto nestes casos o acto silente não permitiria pela sua natureza não intencional a ponderação dos interesses em presença que deve presidir à decisão nestes casos. A exigência de acto expresso e escrito consubstancia assim uma garantia para o particular e para a administração. Esta é a posição defendida por Maria Francisca Portocarrero[i]

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[i] in Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, 2008. - p. 443-516; (Studia Iuridica . 92. Ad Honorem ; 3). Também em  Separata de: ARS IUDICANDI: estudos em homenagem ao Prof. Doutor António Castanheira Neves, Vol. 3, 2008