Contestação: Contra-interessados

Contestação: Contra-interessados

Ação Administrativa comum – Âmbito de aplicação

O âmbito de aplicação da ação administrativa comum pode ser delimitado através de dois critérios, relativamente á ação administrativa especial: um critério “declarado”, de natureza processual e outro “oculto” ou “inconsciente”, de natureza substantiva ⁽¹⁾. Existe, na ação administrativa comum, uma delimitação do seu âmbito de aplicação por exclusão, ou seja, será regulado pela ação administrativa comum, o que não seja objeto da ação administrativa especial, nem de legislação avulsa. Tal critério consta do artigo 37/1 do CPTA, pelo que se pode afirmar que a delimitação dos meios processuais tem em conta as formas de atuação administrativa. Decorre do artigo 35.º/1 do CPTA que são aplicadas à ação administrativa comum as regras do código do processo civil, as formas ordinária, sumária e sumaríssima. Está, constitui uma diferença significativa, no que diz respeito à relação desta ação, com a ação administrativa especial. Em relação à primeira, o legislador não sentiu necessidade de regular, no CPTA, as regras para regular a ação, limitando-se a remeter para as regras do código do processo civil, enquanto que nas segundas, o legislador realizou um elenco de normas que regulam as diferentes situações processuais que podem surgir, e teve em conta os atos e regulamento administrativos impugnados, que geram ações diferentes, aplicando-se apenas as regras do código do processo civil de forma subsidiária. Assim, pode afirmar-se que as ações administrativas especiais são o meio mais adequado para controlar os atos e regulamentos administrativos, e as ações administrativas comuns são o meio adequado para o julgamento de contratos, de atuações informais e técnicas ou de operações materiais.

            Quanto à natureza substantiva, pode dizer-se que na ação administrativa comum também podem ser apreciados atos e regulamentos administrativos, mas apenas indiretamente e apenas no que diz respeito a simples factos jurídicos. O mesmo pode ser retirado da interpretação do artigo 37.º/2 e artigo 38.º do CPTA, sendo que a ação administrativa comum, pode reconhecer a ilegalidade de uma ato, mas a título incidental e apenas se já não puder ser impugnado. Daqui se retiram que são exigido pelo menos quatro requisitos: 1) a lei substantiva tem que admitir; 2) pode o tribunal conhecer a ilegalidade de um ato administrativo; 3) a título incidental; 4) desde que esse ato administrativo não possa ser impugnado. O número 2 do artigo 38.º do CPTA, vem restringir a utilização da ação administrativa comum, pelo que não se pode retirar desta ação a resultado que sairia se fosse intentada uma ação administrativa especial, ou seja, não se pode obter “o efeito que resultaria da anulação do ato administrativo.”

            Quanto à natureza processual, como refere o professor Vasco Pereira da Silva ⁽²⁾, esta natureza vem por, de forma definitiva, termo à logica tradicional de “processo ao ato”, e por sua vez, surge o “juízo sobre a relação jurídica administrativa”, e desta forma já é permitido ao tribunal apreciar a integralidade dos vínculos jurídicos estabelecidos entre os sujeitos de direito, sem estar limitado por qualquer efeito preclusivo, resultante da existência de atos administrativos anteriores que não tenham sido atempadamente impugnados.

            A ação administrativa comum é mais abrangente, em relação à ação administrativa especial, tendo a primeira um alcance mais geral, podendo ser considerada uma “ação-quadro”, no âmbito da qual se pode promover uma grande variedade de pedidos. Apenas estão excluídos aquelas que digam respeito a atos ou regulamento administrativos. Para saber se estamos perante uma ação administrativa comum ou perante uma ação administrativa especial, terá de ser ter em atenção o pedido que vai ser promovido, porque é a partir deste que vamos determinar quais os efeitos da sentença, e dessa forma qualificar a subespécie de ação em causa, tal como os efeito do regime jurídico aplicável, pois como já ficou demostrado em supra, as duas ações têm aplicação de regras diferente.

            O elenco de pedidos elencados no artigo 37.º/2 do CPTA, é-o apenas a título exemplificativo, que vão desde a simples apreciação, como as alíneas a), b), à condenação, alíneas c), d), e), f) e g), e por fim, a outros de natureza mista, alíneas h), i) e  j).  Daqui se retira, que a ação administrativa comum tem aplicação residual, e apenas em relação ao que não puder ser apresentado na ação administrativa especial, mas não será conveniente retirar deste tipo de ação mérito, e efeito útil, porque quando usada serve para resolver problemas, que de outra forma iriam estar sujeitos à ação administrativa especial, e a processo mais moroso e complexo.

(1) Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2º edição, Almedina 2009, página 437 e 438;

(2) Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2º edição, Almedina 2009, página 438 e 439.

Bibliografia

·         Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2º edição, Almedina 2009

·         Mário Aroso de Almeida, "O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais", 2º edição, 2003

·         José Carlos Vieira de Andrade, "A Justiça Administrativa", 11º edição, 2011

·         Código Anotado, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, 2004

Impugnação de Normas e Declaração de Ilegalidade por Omissão – Pressupostos

 No que a esta matéria diz respeito, podem ser colocar três problemas, aos quais tentarei dar resposta:

·         Interpretação a dar à previsibilidade presente no artigo 73.º/1 do CPTA;

·         Será que o Ministério Público tem discricionariedade para atuar ou não atuar quando lhe é requerido para pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral pelas entidades do artigo 9.º/2 do CPTA, com base no artigo 73.º/3 do CPTA?

·         Impossibilidade ou não de ação popular no domínio da impugnação de normas regulamentares com força obrigatória geral?

O artigo 73.º do CPTA trata dos pressupostos para a impugnação de normas e declaração de ilegalidade por omissão. Contudo, podemos diferenciar a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral e a declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral. O artigo 73.º/1 do CPTA regula a legitimidade para todas as pessoas para a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral colocando dois pressupostos: tem de haver um prejuízo resultado da aplicação da norma ou então esse prejuízo tem de ser previsível que venha a ocorrer em momento próximo e, cumulativamente, a aplicação dessa norma já terá de ter sido previamente recusada em três casos concretos. Em relação ao primeiro requisito pode colocar-se a questão de saber o que se deve entender por previsível. Esta demonstração caberá ao autor, que no caso em que não houve ainda prejuízo consumado, é previsível e iminente que esse dano venha a ocorrer na sua esfera jurídica. Como refere Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira ⁽¹⁾ cabe ao tribunal realizar dois juízos de prognose: “o da verificação da verossimilhança da lesão e o da constatação da proximidade temporal da aplicação da norma”. Não será correto e aceitável, pedir ao particular que aguarde que a lesão se concretizem ou então que passe de “meramente previsível para perigosamente previsível” ⁽²⁾. Desta forma, em relação a esta primeira questão colocada será correto afirmar que se deve proteger o particular e não criar na sua esfera jurídica problemas que são previsíveis de virem a ocorrer, e esperar que os mesmos ocorram para que o mesmo possa atuar. Assim, o que relava será mesmo a previsibilidade da lesão, sendo que a proximidade temporal um pressuposto complementar, que não poderá ser tido como autónomo. 

            O Ministério Público tem também legitimidade para requerer a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral – artigo 73.º/3 do CPTA. Aqui são dispensados os pressupostos analisados em supra, pelo que não será necessário existir três decisões em que a norma tenha sido previamente recusada. Aqui o Ministério Público pode atuar por iniciativa própria, ou seja, oficiosamente, ou pode atuar porque lhe foi requerida essa atuação por parte das entidades referidas no artigo 9.º/2 do CPTA. Nesta segunda parte pode colocar-se a questão de o Ministério Público ter discricionariedade em atuar ou estará de novo presente, como ocorre no artigo 73.º/4 do CPTA, a obrigatoriedade de atuar? No artigo 73.º/4 do CPTA o Ministério Público é obrigado a atuar quando tenha conhecimento das três decisões que desaplicam a norma em causa com fundamento na sua ilegalidade. Contudo, a mesma obrigatoriedade parece não resultar do disposto no artigo 73.º/3 do CPTA. Uma primeira abordagem será a de afirmar que não estamos perante uma obrigatoriedade dado que a mesma está expressamente prevista no número seguinte e não neste. Mas, com este entendimento, podíamos chegar a uma situação em que o Ministério Público, como não é obrigado a atuar, nada fazia quando lhe era requerida a sua atuação por uma das entidades presentes no artigo 9.º/2 do CPTA. E deste modo, chegaríamos a uma solução pouco favorável às entidades do artigo 9.º/2 do CPTA, pois, neste caso estas entidades não iriam conseguir pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral porque este é o único meio que podem usar, dado que o artigo 73.º/2 do CPTA está previsto para impugnação sem força obrigatória geral. Com isto, o melhor entendimento será aquele que é defendido por Pedro Delgado Alves: “dotar o Ministério Público de alguma margem de manobra, impondo-lhe contudo um dever de especial fundamentação nos casos em que opte por não dar seguimento a um requerimento formulado por uma das pessoas e entidades do artigo 9.º/2 do CPTA”.

            A legitimidade dos atores populares é a que causa mais problemas no que a esta matéria diz respeito. A sua legitimidade vem prevista no artigo 73.º/2 do CPTA caso em que temos a declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral. A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral só poderá ser requerida pelas entidades do artigo 9.º/2 do CPTA recorrendo ao Ministério Público, questão já analisada em supra. Como temos apenas legitimidade direta para as entidades do artigo 9.º/2 do CPTA em relação à declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral, pode colocar-se a questão se saber se estas entidades não terão legitimidade no que se refere à impugnação com força obrigatória geral. Para Pedro Delgado Alves a resposta será negativa. Para este autor, será necessário realizar uma articulação entre os artigos 9.º/2 e 73.º do CPTA. Desta articulação podemos ter duas leituras: identificar no artigo 73.º do CPTA uma norma especial em relação à legitimidade para impugnar normas com força obrigatória geral, afastando a aplicação da regra geral; abordar as disposições relativas à declaração de ilegalidade como meros corolários da regra geral, a interpretar nos termos balizados pelos artigo 9.º/2 do CPTA. Toda esta discussão foi iniciada na Assembleia da República aquando das modificações introduzidas em 2003 ao CPTA. A referência feita às entidades do artigo 9.º/2 do CPTA no artigo 73.º/2 do CPTA, foi também proposta para o artigo 73.º/1 do CPTA, mas rejeitada pela Assembleia da República. Com toda esta discussão, tendo em conta a decisão tomada na Assembleia da República e o disposto no artigo 73.º/3 do CPTA, pode afirmar-se que o código quis mesmo impossibilitar de forma definitiva, que as entidades do artigo 9.º/2 do CPTA possam ser partes principais na impugnação de normas com força obrigatória geral. Mas esta solução não se afigura satisfatória dado que, a ação popular se aplica “todas as espécies processuais que integram o contencioso administrativo e pode ser utilizada para a obtenção de qualquer das providências judiciárias legalmente admissíveis” ⁽³⁾. Com esta conclusão, pode afirmar-se que esta questão está longe de ter uma solução consensual, e muito se deve à finalidade da ação popular, ou seja, a defesa da legalidade e a defesa do interesse público.

            Em minha opinião, terá de se ter em conta a interpretação dada ao artigo 73.º/3 do CPTA, pois se daqui resultar uma obrigatoriedade de agir do Ministério Público, podemos afirmar que as entidades do artigo 9.º/2 do CPTA vêm a sua posição defendida, porque, seja de forma direta (para a impugnação de normas som força obrigatória geral) seja por intermédio do Ministério Público (para a impugnação de normas sem força obrigatória geral) podem sempre defender a legalidade e o interesse público. Contudo, considero que não deve ser esta a interpretação a dar ao artigo 73.º/3 do CPTA. A obrigatoriedade não resulta do preceito em causa, resultando apenas um dever de boa defesa do interesse público por parte do Ministério Público, tendo este o dever de atuar quando em causa esteja uma ilegalidade. Deste modo, a posição das entidades referidas no artigo 9.º/2 do CPTA poderá estar fragilizada no que diz respeito à impugnação de normas com força obrigatória geral, por não ter legitimidade direta. Considero que neste caso se pode afirmar que, apesar de essas entidades não terem legitimidade direta para a impugnação de normas com força obrigatória geral, quando realizam o requerimento ao Ministério Público o fazem para defesa da legalidade e para a defesa do interesse público, finalidades semelhantes praticadas por este. Assim, arrisco a afirmar que não se verificará nenhuma recusa em atuar por parte do Ministério Público quando essa atuação for requerida por uma daquelas entidades, com fundamento em ilegalidade ou violação do interesse público. As finalidades destas duas partes são semelhantes, pelo que deverá existir uma concordância entre ambas, no que há defesa da legalidade diz respeito. Em suma, considero que as entidades referidas no artigo 9.º/2 do CPTA poderão sempre recorrer ao Ministério Público, para impugnar normas com força obrigatória geral, sem verem a sua posição enfraquecida visto que ambas as partes têm a mesma finalidade. A recusa do Ministério Público em atuar só deverá ocorrer quando não se verifique nenhuma ilegalidade no regulamento, mas se o regulamento for legal, considero que as entidades do artigo 9.º/2 do CPTA não terão nenhum interessem em impugnar o mesmo.

(1)     Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de Processo dos Tribunais Administrativos Anotado, Vol. I, Coimbra, 2004, p. 442 (nota ao artigo 73.º);

(2)     Novos e Velhos Avanços no Contencioso Administrativo, Vasco Pereira da Silva, Pedro Delgado Alves, III Parte, A Impugnação de Normas Administrativas no CPTA, p. 80;

(3)    Novos e Velhos Avanços no Contencioso Administrativo, Vasco Pereira da Silva, Pedro Delgado Alves, III Parte, A Impugnação de Normas Administrativas no CPTA, p. 85.

Outra pesquisa:

Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime dos Processos dos Tribunais Administrativos, 2005;

Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2º edição, 2009;

José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 11º edição, 2011.

Condenação à prática do ato devido - Objeto (artigo 66.º do CPTA)

           A condenação à prática do ato devido é uma modalidade de ação administrativa especial – artigo 66.º a 71.º do CPTA. Esta modalidade de ação administrativa foi introduzida na reforma do contencioso administrativo, e marca uma evolução importante pois, como refere o professor Vasco Pereira da Silva ⁽¹⁾, “ao passar de uma mera anulação para uma plena jurisdição, deixa de estar limitado na sua tarefa de julgamento, desta forma superando muitos dos respetivos “traumas de infância”.

            Foi a revisão da Constituição de 1997, que estabeleceu de forma expressa que a possibilidade de “determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos” é uma componente essencial do princípio da tutela jurisdicional plena e efetiva dos direitos dos particulares em face da administração, o qual constitui o novo centro do contencioso administrativo – artigo 268.º/4 CRP.   

            No âmbito da discussão da reforma do contencioso administrativo, ainda se colocou uma de duas possibilidades, para a resolução de um problema que existia antes desta ação especial: o legislador deveria optar por criar uma simples ação declarativa, que poderia vir a ser acompanhada por medidas compulsórias, e seguir-se-ia o modelo “francês tradicional”, ou deveria o legislador consagrar uma verdadeira ação condenatória, seguindo dessa forma o modelo alemão. O nosso legislador decidiu seguir o modelo alemão e consagrar uma verdadeira ação condenatória, e foi desta forma que surgiu a ação de condenação à prática do ato devido.

            Realizada uma breve referência ao surgimento da ação de condenação à prática do ato devido, alcançamos agora o problema da determinação do objeto desta ação. Como refere o professor Vasco Pereira da Silva ⁽²⁾, podemos distinguir, partindo do artigo 66.º do CPTA, duas modalidades de ação administrativa especial de condenação à prática do ato devido, consoante esteja em causa a necessidade de obter a prática de ato ilegalmente omitido ou recusado. Podemos assim distinguir dois pedidos distintos: a condenação na emissão de um ato administrativo omitido e a condenação na produção de ato administrativo de conteúdo favorável ao particular, para substituir o ato de conteúdo desfavorável anteriormente praticado. Como refere Crisanto Mandrioli “uma noção adequada de objeto do processo deve proceder a uma ligação do pedido e da causa de pedir, considerando-os como dois aspetos de direito substantivo invocado” ⁽³⁾. Aqui surge a necessidade de fazer uma referência ao pedido imediato, mediato e causa de pedir. O pedido imediato será aquele que se destina a obter a condenação da entidade competente à prática de um ato que tenha sido ilegalmente omitido ou recusado, sendo que por “ato devido” deve entender-se que será aquele ato que devia ter sido emitido mas não foi, ou que o deveria ter sido com um conteúdo que satisfizesse a pretensão do autor. Posição esta, que é defendida por Vieira de Andrade ⁽⁴⁾, e contraposta por Vasco Pereira da Silva por entender que não se deve dar prevalência ao pedido imediato relativamente ao mediato e à causa de pedir, pois tal prevalência “não é suscetível de abarcar a integralidade do objeto da ação de condenação à prática do ato devido, além de se encontrar em desconformidade com as soluções legais”. ⁽⁵⁾ Para este autor, o CPTA valoriza o pedido mediato sobre o imediato, adotando uma conceção ampla do objeto do processo, que nas palavras de Vieira de Andrade, “deve ser entendido em sentido amplo, abrangendo a generalidade dos casos em que a omissão ou recusa sejam contrários à ordem jurídica, excluindo apenas as situações em que a prática do ato pretendido corresponder a um mero dever de boa administração.” Como se lê no código anotado ⁽⁶⁾, são de excluir as pretensões que tenham a ver com a prática de “atos paritários”, ou seja, de meros atos de autoridade inseridos no contexto de relações essencialmente paritárias. Não se tratando de atos administrativos impugnáveis, não dever igualmente ser objeto de uma sentença de condenação nesta ação especial mas sim na ação administrativa comum. Estão em causa os casos de omissão ilegal, e os casos de atos de conteúdo negativo. Desta forma podemos afirmar que:

a)                            O objeto do processo não é o ato administrativo, mas sim o direito do particular a uma determinada conduta da administração. Nas palavras de Mário Aroso de Almeida ⁽⁷⁾ “o processo de condenação não é configurado como um processo impugnatório, no sentido em que, mesmo quando tenha havido lugar à prática de um ato de indeferimento, o objeto do processo não se define por referência a esse ato.” Destas palavras podemos afirmar que para este tipo de ação especial não é relevante a existência de uma ato prévio. Esta posição pode ser reforçada por recurso ao disposto no artigo 71.º/1 do CPTA, que prevê não só a “declaração de nulidade ou inexistência do eventual ato de indeferimento, mas pronunciando-se sobre a pretensão material do interessado”. O que releva é a pretensão do particular em obter um ato que não foi praticado no prazo legalmente previsto, ou mesmo quando foi praticado tem um conteúdo contrário à pretensão do particular. Assim, defende-se nesta ação a posição substantiva do particular;

b)                            O objeto do processo corresponde à pretensão do interessado, ou seja, ao seu direito subjetivo. O objeto do processo vai ser o direito subjetivo do particular no quadro da concreta relação jurídica administrativa. No artigo 66.º/2 do CPTA pode ler-se “pretensão”, o que, para Vasco Pereira da Silva, pode gerar inequívocos do ponto de vista substantivo, porque o que está em causa no processo administrativo é, como já foi referido, a concreta relação jurídica administrativa e não qualquer pretensão do particular. O direito de propor esta ação especial de condenação à prática do ato devido, só surgiu por uma omissão ou recusa da administração, que era legalmente devida por esta.

Depois de uma referência ao que será o objeto do processo, resta analisar a menção feita pelo artigo 66.º/3 do CPTA, ao prever uma “sanção pecuniária compulsória destinada a prevenir o incumprimento”. Se recorrermos ao disposto no artigo 3.º/2 do CPTA, verificamos que já está previsto um poder relevante atribuído aos tribunais administrativos, que lhes permite “fixar oficiosamente um prazo para o cumprimentos dos deveres que imponham à administração e aplicar, quando tal se justifique, sanção pecuniária compulsória”, podendo afirmar que o legislador terá sido demasiado rigoroso na formulação do artigo 66.º/3 do CPTA, repetindo o que já se encontrava regulado nas regras gerais.

Em suma, podemos concluir que o objeto do processo será o direito subjetivo do particular, resultante da relação material controvertida com a administração. É fundamental frisar a irrelevância que tem o ato, eventualmente, praticado pela administração que não satisfaça a pretensão do particular, porque esse ato não vai ser objeto de apreciação em primeira linha, sendo uma consequência lógica da condenação da administração à prática do ato devido. O tribunal vai para além do ato, devendo pronunciar-se sobre o litígio existente, julgando acerca da existência do direito do particular, e seu, consequente, alcance, determinando o conteúdo do comportamento da administração, legalmente devido. O que releva nesta ação especial de condenação à prática do ato devido, é o direito do particular à conduta legalmente devida. Mesmo quando haja uma atuação por parte da administração, mas com conteúdo desfavorável ao particular, o que continua a ser relevante é o direito do particular porque está em causa uma atuação errónea da administração, dado que praticou um ato com conteúdo diferente daquele que era legalmente devido.

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(1) Vasco Pereira da Silva, "O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise", 2º edição, pp. 377.

(2) Vasco Pereira da Silva, "O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise", 2º edição, pp. 382 e 383.

(3) Crisanto Mandrioli, "Riflessione in Tema di pepitum e di causa petendi", in "Rivista do Diritto Processuale", 1984, nº3, pp. 224 e 225.

(4) José Carlos Vieira de Andrade, "A Justiça Administrativa", 11º edição, 2011, pp. 200 a 202.

(5) Vasco Pereira da Silva, "O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise", 2º edição, pp. 383.

(6) Código Anotado, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, 2004, pp. 210 a 216.

(7) Mário Aroso de Almeida, "O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais", 2º edição, 2003, pp. 200 e 201.