Contestação - Réus

CONTESTACAO

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Princípio da estabilidade objectiva da instância

O pedido e causa de pedir, (objecto do processo) em regra, são apresentados no inicio do processo, na petição inicial art. 268.º CPC, todavia existem situações em que assim não acontece art. 272.º e 273.º. Situação semelhante ocorre no contencioso administrativo, nomeadamente na acção administrativa especial. O art. 51/4 CPTA determina que quando o pedido seja de anulação de um indeferimento o juiz convida o autor a substituir o pedido inicial pelo de condenação à prática do acto devido.

É concedida a possibilidade de alargar ou substituir o pedido inicial de impugnação de actos quando na pendência do processo ocorram situações, nomeadamente quando sejam celebrados contratos, conexas com o acto impugnado que venham a justificar uma cumulação de pedidos prevista no art.63.º e ainda quando ocorra a revogação, alteração ou substituição (ainda que parcial) do acto impugnado concedendo-se a possibilidade do seguimento do processo contra o novo acto art. 64.º.

Pode também ocorrer uma alteração da causa de pedir na acção de condenação à prática do acto devido sempre que ocorre um indeferimento expresso art. 70/1. Assim, permite-se uma cumulação com um pedido impugnatório desde que o acto sobrevindo não contente de modo integral a solicitação do interessado (n.º2).

Relativamente à acção administrativa especial, em regra, admite-se a alteração da causa de pedir, quer restrição quer ampliação, mediante a alegação de novos vícios ou fundamentos se trouxerem factos supervenientes art.86.º e 91/5.

No que diz respeito à impugnação de normas ou actos, o Ministério Público pode arguir vícios que impliquem a nulidade ou inexistência do acto e ainda de outras causas que ponham em causa direitos fundamentais art. 85/2,3 e 4.

Existe ainda outra hipótese de alteração superveniente do objecto do processo, prevista no art.45.º, em que se confere ao juiz o poder de convidar as partes a acordarem uma indemnização, antecipando a execução da sentença.

Podem ocorrer modificações da situação de facto ou direito (factos jurídicos constitutivos, modificativos e extintivos), ao longo do processo, pelo que é necessário averiguar se o juiz deve atender a tais modificações. A resposta não é única, visto que dependerá do tipo de acção em causa e da sentença que se pretende obter. 

Relativamente às acções de reconhecimento de uma situação jurídica subjectiva, é pacifico o entendimento de que se deve atender às modificações e o mesmo se pode dizer quanto às acções em que se pretenda a condenação do demandado no cumprimento de um dever, adopção e ou abstenção de um comportamento.

No que diz respeito às sentenças constitutivas, a resposta já é diferente.

Quando se pretenda a anulação de um acto, o momento relevante para a apreciação da validade, corresponde ao da sua prática pelo que não seriam de considerar modificações supervenientes. Esta resposta vale inteiramente para os actos de eficácia instantânea ou que já tenham produzido todos os seus efeitos.

Relativamente aos actos de eficácia duradoura e aqueles que ainda não tenham sido executados será relevante atender aos factos supervenientes, de modo a não se produzirem decisões inúteis.

Importa separar os casos em que a mudança tornaria válido um acto originariamente inválido dos casos em que um acto originariamente válido se tornaria inválido.

No primeiro conjunto de situações, deve defender-se a não atendibilidade das novas circunstâncias tendo em conta que pode existir sério interesse em anular os efeitos produzidos, além de haver a possibilidade do interessado pedir um novo acto semelhante ao anterior. Ainda assim, podem existir situações em que seja defensável a atendibilidade das novas circunstancias, caso a anulabilidade seja intolerável. Nestes casos deve atender-se aos princípios da proporcionalidade, boa fé e protecção da confiança.

Por seu turno, no segundo conjunto de situações, é defensável a atendibilidade das modificações que tornaram o acto inválido mas apenas produz efeitos a partir do momento em que se tornou inválido. Esta será a solução quando for possível determinar com segurança a ilegalidade da manutenção dos efeitos do acto. Se esta certeza não existir, nomeadamente se restar uma margem de discricionariedade à administração, o juiz não deve anular o acto. 

A intimação para protecção de direitos liberdades e garantias

A intimação é um processo principal urgente de condenação que impõe um comportamento à administração (acção ou omissão). Recorre-se a este procedimento simplificado quando haja necessidade urgente de resolver uma determinada situação.

A criação deste meio teve como fundamento a defesa de direitos liberdades e garantias de modo a obter-se uma “tutela efectiva em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos” art. 20/5CRP. Para além da defesa dos direitos liberdades e garantias este meio pretende também proteger os direitos subjectivos fundamentais análogos essenciais à protecção da dignidade da pessoa humana, sempre que haja um perigo acrescido de lesão.

Esta restrição do âmbito de aplicação impede o recurso a este meio para proteger interesses ou direitos com fundamento em preceitos de direito ordinário ainda que mantenham uma relação instrumental com a realização de direitos fundamentais (neste sentido Vieira de Andrade). Segundo este autor, é necessario que ocorra a violação directa e não apenas indirecta ou instrumental de um direito, o alargamento do âmbito de aplicação da intimação aos direitos análogos, não inclui os que possam ser cosiderados direitos fundametais por força da clausula aberta prevista constitucionalmente, considerando que não faz sentido distinguir categorias de direitos no seio dos direitos fundametais. Posição diferente defende Jorge Reis Novais que considera direitos liberdades e garantias para efeitos de intimação, aqueles que resultam da concretização por lei ordinária de direitos fundamentais.

É necessário analisar os pressupostos deste meio processual. O art. 109 CPTA refere que pode recorrer-se ao meio em causa quando seja necessária uma decisão de mérito a curto prazo sempre que esta seja necessária para assegurar o exercício de um DLG em tempo útil.

A urgência é um dos pressupostos mais importantes. Esta tem o intuito de evitar lesões ou inutilização do direito. Este requisito deve ser avaliado casuisticamente, sendo que por regra será suficiente a existência de um perigo de lesão aos direitos. Contudo é necessário que se verifique uma urgência efectiva, ao contrário das providências cautelares que apenas exigem uma presunção de urgência em abstracto. É necessário avaliar-se a possibilidade de recorrer antes a uma providência cautelar. Se esta for possível e suficiente deve recorrer-se a ela ao invés da intimação. Esta subsidiariedade da intimação face à providência cautelar trás consigo alguns problemas tendo em conta que o fundamento da intimação é a necessidade de uma decisão de mérito urgente (de modo a evitar lesões) e com a providência cautelar não se obtém uma decisão definitiva, pelo facto de ser um instrumento provisório e instrumental que carece de uma acção principal art. 131.º (apesar da providência cautelar também ser um mecanismo que exige a urgência).

O meio comum de defesa de direitos liberdades e garantias é a acção comum ou especial, predominando a primeira dado os direitos fundamentais geralmente não estarem dependentes da prática de actos administrativos. Quando os pressupostos não se verifiquem, será este o meio a que se deve recorrer.

Carece ainda de analise a legitimidade e pedido deste meio processual.

São os titulares dos direitos liberdades e garantias que têm legitimidade para dispor deste meio, todavia para alguns autores (Vieira de Andrade) o Ministério Público também terá legitimidade através da acção popular. Considera que embora estejam em causa posições subjectivas e não interesses colectivos é de admitir a acção popular. Já Carla Amado Gomes defende a inadmissibilidade da acção popular.

No que diz respeito ao pedido, este prende-se com a condenação da administração a adoptar um comportamento activo ou passivo.

O processo decorre de forma simples e rápida, todavia, o modo como decorre não é sempre igual. Podem apontar-se três grupos diferentes:

1- Processo simples e de urgência normal art.110/ 1 e 2

2- Processo complexo de urgência normal art.110/3

3- Especial urgência art.111.º.

Neste último, o juiz pode optar por uma tramitação acelerada (encurtar o prazo de resposta do requerido) ou tramitação simplificada com decisão em 48h horas e audiência oral de julgamento (é concedida uma prerrogativa de avaliação ao juiz).

Quando o pedido seja realizado através de um acto administrativo vinculado, a título excepcional, a lei admite as sentenças substitutivas da actuação da administração, nomeadamente quando esteja em causa um acto administrativo já praticado art.109/3. É a única situação em que o juiz detém poderes de substituição fora dos casos de execução das sentenças.

Nestes casos já não estamos perante simples intimações mas intervenções judiciais que concretizam o exercício da função administrativa. Não sendo uma sentença substitutiva, tem de conter o prazo e o comportamento que deve ser adoptado pela administração.

A eficácia subjectiva do caso julgado no recurso contencioso de anulação

A doutrina portuguesa divide-se quanto à eficácia erga omnes ou inter partes do caso julgado. Ao invés, a doutrina estrangeira (nomeadamente alemã e espanhola) adopta preferencialmente uma concepção de eficácia inter-partes, todavia consagram mecanismos que estendem os efeitos a terceiros que não estiveram presentes no processo.

O problema que se pretende analisar prende-se com a eficácia do caso julgado, saber se terá eficácia em relação às pessoas que participaram no processo como partes (inter-partes) ou ao invés se produz efeitos sobre todas as pessoas que possam beneficiar ou ser prejudicados com a decisão (erga omnes).

Fezas Vital parte de uma concepção objectivista, considerando a defesa da legalidade como finalidade do recurso implicando a necessidade do caso julgado ter uma eficácia absoluta. Se não tivesse eficácia erga omnes não se garantiria a legalidade na actuação dos órgãos administrativos.

Por sua vez, Marcelo Caetano reconhece uma natureza mista ao recurso contencioso, principalmente subjectivista, prosseguindo também a defesa da legalidade. Faz uma distinção de situações, de acordo com os fundamentos de anulação.

Se o fundamento for em razões que apenas se verifiquem no recorrente (subjectivos), a eficácia é inter-partes. Na hipótese de ocorrer uma ilegalidade objectiva e o acto for indivisível a anulação provoca o seu desaparecimento e assim terá uma eficácia erga omnes. No que diz respeito aos actos divisíveis, o referido autor considera que se a anulação recair apenas sobre parte do acto, o efeito de caso julgado somente se produz quanto àqueles interessados na parte anulada.

 Posição distinta das anteriormente apresentadas, defende Rui Machete. Este autor, baseando-se na natureza objectiva que visa a defesa da legalidade, considera que a distinção feita por Marcelo Caetano não se justifica, deve sim entender-se que o caso julgado tem sempre eficácia erga omnes tanto no caso de rejeição como de provimento, independentemente dos fundamentos serem objectivos ou subjectivos. Sustenta a sua posição com a afirmação de que um acto não pode ser nulo para uns e válido para outros. Esta eficácia erga omnes tem como excepção os actos plurais (conjunto de actos singulares). Nestes, quando um destinatário de acto plural não recorreu nem foi citado para contestar não fica abrangido pelo caso julgado. Aqui apenas se discute a legalidade de parte dos actos simples que compõem o acto plural.

Podemos encontrar duas situações em que o caso julgado produza efeitos erga omnes quando estejam em causa actos plurais: 1) Quando actos plurais são objecto de acção popular; 2) Quando actos plurais são objecto de acção pública.

1)      A L 83/95 no seu art. 19/1, respeitante aos efeitos do caso julgado consagra uma eficácia geral das sentenças de provimento transitadas em julgado. É necessário apontar que não estarão abrangidas aqueles titulares de direitos que se tenham auto – excluído da representação, sob pena de inconstitucionalidade.

2)      Esta acção também prossegue finalidades de defesa da legalidade e tem uma eficácia erga omnes, embora com um estatuto sui generis

   

 Quando estão em causa actos plurais há uma decisão da administração que é aplicável de igual modo a várias pessoas. Este facto torna o acto divisível num número de actos igual ao número de destinatários.

No entendimento dos professores Freitas do Amaral e Paulo Otero existe na realidade uma pluralidade de actos administrativos, sob a aparência de um único acto administrativo. A eficácia subjectiva não pode ser aferida em relação a todos os actos singulares, deve ser aferida a cada acto simples. Um acórdão do STA em 1996 (caso Ana Berga) considerou que quando não são impugnados alguns actos singulares tendo deixado os destinatários que estes se confirmem pela não impugnação contenciosa, não há efeito erga omnes (o acto atribui a cada singular uma autonomia contenciosa). Este efeito apenas opera quanto aos actos indivisíveis e não quanto aos divisíveis.

Podem apontar-se duas excepções à posição defendida pelo STA: A) quando ocorra uma acção pública contra o acto plural, a sentença que anule o acto recorrido tem eficácia erga omnes; B) estando em causa um acto plural nulo ou inexistente verifica-se uma ilegalidade objectiva, consequentemente a sentença da nulidade ou inexistência em relação a cada acto tem eficácia erga omnes, sendo susceptível de ser estendida aos demais actos singulares do acto plural.

Vasco Pereira da Silva assume uma visão subjectivista do contencioso administrativo. Considera que os efeitos do caso julgado apenas podem incidir sobre o que tenha sido alegado e sobre quem o alegou.

A eficácia erga omnes tem de ser afastada com base no art. 20.º/ 2CRP, onde se consagra o direito de defesa e consequentemente os efeitos da sentença devem limitar-se aos participantes no processo.

Por sua vez, Paulo Otero e Freitas do Amaral apontando o mesmo art. 20/2 CRP, todavia, invocam-no para justificar a excepção à regra geral, da eficácia erga omnes. A eficácia erga omnes da decisão não pode prejudicar quem não recorreu nem foi citado para contestar. Terá eficácia erga omnes se os interesses tiverem tido a faculdade efectiva de intervir no processo e mesmo que não intervenham, manifestem a vontade de aproveitar a sentença anulatória.

Os Contra-Interessados

Quem são os contra-interessados:

A expressão contra-interessados é utilizada pelos artigos 36/1,b e 40/1,b da lei de processo dos tribunais administrativos e considera que são aqueles “a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar”e que não se incluem nem no autor nem na entidade demandada.

O processo civil tem uma lógica bilateral ao contrário do contencioso administrativo. O professor Sérvulo Correia chama-lhe “ esquema ternário imperfeito”.

França, não atribuiu a qualidade de parte no processo aos contra-interessados ao contrário de Portugal em que estes terceiros são titulares de direitos subjectivos e se lhes concede garantia da tutela jurisdicional efectiva art.20.º e art.268/4 CRP.

Autores consideram que deve ir-se mais longe e conceder uma posição de paridade do terceiro para com o autor, tal como no processo civil ao abrigo do princípio da igualdade e do princípio da tutela jurisdicional efectiva que exige mais do que a existência de um meio de intervenção no processo, exigindo uma “paridade simétrica” como refere o professor Diogo Freitas do Amaral e Mário de Almeida.

A indicação dos contra-interessados cabe ao recorrente, aquando da formulação da petição de recurso contencioso, sob pena de ilegitimidade passiva, sancionada com a rejeição do respectivo recurso contencioso. O ónus do recorrente impõe-lhe que identifique e mande citar os contra interessados na petição, que se traduz numa intervenção processual de terceiros.

A identificação destes terceiros nem sempre é fácil, tendo em conta que as decisões administrativas podem afectar uma multiplicidade de pessoas para além dos seus directos e imediatos destinatários, não sendo todos passíveis de serem identificados. Deste modo é necessário recorrer a critérios determinativos.

Fundamento da tutela processual dos contra-interessados:

No direito alemão e italiano o contra-interessado é visto como uma parte secundária, isto é, a sua presença não é condição da procedência da acção. Ao invés, a lei portuguesa impõe ao recorrente a indicação de todos os contra-interessados, na petição de recurso, sob pena de ilegitimidade passiva. Pode afirmar-se que estamos perante um litisconsórcio necessário passivo quer entre a autoridade recorrida e os contra-interessados quer entre todos os contra-interessados. 

Uma das soluções é entender os contra-interessados como substitutos processuais da administração ou auxiliar e a intervenção funcionaria como um instrumento que viria reforçar o pedido de manutenção do acto recorrido. Esta solução foi defendida por Daniele Corletto, todavia criticada pelo professor Paulo Otero. Este autor nega esta solução, referindo que a intervenção dos contra-interessados não provoca uma substituição processual, tendo em conta que a autoridade recorrida não abandona o processo. Deve ainda ser rejeitada pelo facto de a intervenção processual do contra interessado não ter como fim coadjuvar a administração na defesa da manutenção do acto mas sim a defesa dos seus próprios interesses.

O professor Vieira de Andrade considera que os contra-interessados são legalmente concebidos como partes. Assim o art.10.º CPTA pressupõe que os contra-interessados formem um litisconsórcio necessário passivo com a entidade demandada (posição de igualdade) art.20/4CRP e art. 6.ºCPTA.

Apesar de não ter como principal efeito a defesa do interesse público mas sim a de interesses próprios, a manutenção do acto recorrido pode ser um efeito reflexo da intervenção do terceiro interessado. Determina-se deste modo uma função subjectiva da intervenção do contra-interessado (intervenção justificada pela titularidade de interesses susceptíveis de serem violados e direito fundamental de acesso à justiça art.20.º CRP). Os contra-interessados, através da intervenção processual, defendem a posição jurídica material resultante do acto recorrido.

No exercício de funções, a administração está limitada pela ponderação dos direitos dos particulares com o interesse público art. 266.ºCRP. Os particulares necessitam de ter meios contenciosos ao dispor, para defesa e garantia dos seus direitos quando sejam lesados art. 268.º/4CRP. Estamos perante o princípio da tutela jurisdicional efectiva dos administrados que fundamenta a intervenção dos contra-interessados no recurso. Os contra-interessados são chamados a intervir no processo pelo facto de a procedência do recurso ser susceptível de lesar a sua posição jurídica subjectiva.

De acordo com um Estado de direito, os terceiros têm de ver a sua participação no processo assegurada. Para além do princípio da tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos, o princípio do contraditório e da igualdade das partes fundamentam igualmente a intervenção destes terceiros.

As decisões resultantes da procedência do recurso não são oponíveis aos contra-interessados que não foram chamados a intervir no processo, tendo em conta que não se incluem no âmbito de eficácia subjectiva do caso julgado, caso contrário estes terceiros poderiam invocar inconstitucionalidade por violação de direitos fundamentais (direito à justiça e tutela jurisdicional efectiva). Apenas é exigível a possibilidade de intervenção do contra-interessado no processo, não sendo necessária uma efectiva intervenção. Como refere o professor Paulo Otero “ a possibilidade de intervenção dos contra-interessados funciona como instrumento de extensão da eficácia subjectiva do caso julgado”. Estamos perante uma imposição de um litisconsórcio necessário passivo.

A unidade do sistema jurídico e a necessidade de obter um exercício eficaz da função implicam que haja um chamamento dos contra-interessados. Estamos perante uma função de natureza objectivista que justifica a intervenção destes terceiros. A falta de chamamento implicaria que a decisão não obtivesse efeitos plenos tendo em conta que estes terceiros não tiveram a oportunidade de intervir no processo para defenderem os seus direitos.

Importa saber o que se pretende tutelar, se a posição jurídica subjectiva material do contra interessado ou a eficácia subjectiva do caso julgado e efeito útil da decisão. Através do art. 20.ºCRP e 36/1,b lei PTA conclui-se que a exigência de um litisconsórcio necessário visa assegurar aspectos de natureza objectivista, isto é, acautelar o efeito útil da decisão garantindo os valores da unidade do sistema jurídico, que permite a resolução definitiva da questão.

Em suma, conclui-se que o fundamento da tutela processual dos contra interessados tem natureza mista: uma função essencialmente subjectivista que garante o direito de acesso à justiça e ao mesmo tempo objectivista que permite uma máxima amplitude da eficácia subjectiva do caso julgado.

Critério geral de determinação dos contra interessados

Segundo o professor Paulo Otero o critério legal determinativo dos contra-interessados centra-se em duas ideias.

I) A existência de interesse de terceiros que podem ser prejudicados.

ii) Que esses terceiros sejam prejudicados por efeito directo da anulação do acto recorrido.

Apenas na execução da sentença é possível determinar se há terceiros que sejam directamente afectados com a procedência do recurso. O ónus de o recorrente indicar terceiros interessados implica que se efectue um juízo de prognose: o recorrente terá que ficcionar que o recurso procederá e aferir quem serão as pessoas que podem vir a ser prejudicadas com tal decisão (este é o primeiro juízo de prognose para a determinação dos contra interessados). Parte-se do conteúdo do acto recorrido e averiguam-se as violações de posições jurídicas subjectivas de terceiros que podem ocorrer com a anulação do acto.

A autoridade recorrida, o MP e o juiz têm também de aferir se existem outros interessados, de acordo com os dados fornecidos na petição e com o juízo de prognose sobre os efeitos da anulação do acto (segundo juízo de prognose). Partindo do conteúdo da petição de recurso procura-se determinar se existem terceiros que possam ser afectados com o provimento do mesmo.

O Doutor Francisco Paes Marques aponta a determinação dos contra-interessados separando as acções de impugnação de actos administrativos das acções de condenação da administração à prática do acto devido art.57.º e art.68.º CPTA, respectivamente.

Acções de impugnação de actos administrativos

A doutrina apontou alguns critérios com o intuito de auxiliar o interprete na determinação dos contra interessados.

1. Critério do acto impugnado
2. Critério da posição substantiva do terceiro
3. Critério dos efeitos da sentença.

a.      O acto administrativo recorrido, atribui uma vantagem ao terceiro. Segundo este entendimento possuem direito de intervenção no processo todos os que tenham interesse na manutenção do acto. Orientação que predomina em Itália. É criticável pelo facto de desconsiderar os casos em que não há acto administrativo mas sim uma omissão por parte da administração pública.

b.      Critério defendido por Alexandra leitão em que é contra-interessado quem tem o interesse pessoal e directo de modo semelhante ao autor.

c.       Os contra-interessados são determinados mediante uma prognose de quem serão os afectados com a sentença de anulação. Posição dominante na Alemanha e defendida pelo Doutor Paes Marques. É necessário efectuar um juízo antecipatório dos efeitos de modo a possibilitar a intervenção dos terceiros possivelmente afectados, tendo em conta que a lesão apenas ocorre com a execução da sentença. Contrariamente Alexandra leitão (porque o objectivo do terceiro é a manutenção do primeiro acto).

O CPTA adopta um critério misto: os contra interessados são aqueles “a quem o provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar”.Estamos perante uma consagração da teoria dos efeitos da sentença. Os contra-interessados são os “ que tenham legítimo interesse na manutenção do acto impugnado”-teoria do critério do acto impugnado. E ainda os “que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contínuos no processo administrativo” - teoria da posição substantiva do sujeito.

 Deveras questionável é a interpretação que deve fazer-se do conceito de relação material.

Uma das possibilidades é considerar que abarca todas as posições activas e passivas que possam ser enquadrados no conceito de contra-interessado (1) ou em termos restritos tendo em conta as consequências graves que advenham da falta de indicação art. 89-º/1,f CPTA (relação material ser a resultante do procedimento) (2) ou ainda a resultante da petição do autor (3).

1) - Insuficiência funcional

2) - Inconstitucionalidade por violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva art.20/1 e 268/4CRP. A última parte do art. 57.º não tem como função excluir possíveis interessados, mas sim materializar o conceito de contra-interessado, pelo que preenchendo os dois primeiros requisitos /critérios considera-se um contra-interessado.

O Doutor Paes Marques defende que apenas deveriam ser considerados contra-interessados os terceiros que preencham os seguintes requisitos:

1. O titular de um direito subjectivo atribuído directamente pela ordem jurídica (verificar se possui direito subjectivo ou designado interesse legalmente protegido). Não se pode incluir o mero interesse de facto embora ocasionalmente possa obter uma vantagem com a manutenção da primeira decisão, isto porque os seus interesses não foram tidos em conta pela ordem jurídica e não está habilitado a defende-lo. Os detentores de meros interesses de facto podem estar numa posição secundária relativamente à questão principal, não sendo possível inclui-los naqueles “a quem o provimento do processo possa directamente prejudicar”
2. Aquele que tenha um interesse em colisão com o autor, impossível de conciliar ambos.
3. Os casos em que a frustração ou satisfação, do direito do terceiro, decorresse de forma directa e imediata dos efeitos da sentença.

O art. 57.ºCPTA pretendeu apenas englobar todos os titulares de direitos subjectivos contrapostos ao demandante.

Duvidosa é a possibilidade de o juiz corrigir as peças processuais art.88/1 CPTA para identificar contra-interessados não indicados pelo autor na petição inicial, tendo em conta que pode provocar um excessivo alargamento do universo dos terceiros que têm de figurar como partes necessárias ficando assim enfraquecida a protecção do autor.

O art. 10/1 CPTA parece exigir um litisconsórcio necessário passivo com a administração e ao mesmo tempo incluir na categoria, sujeitos com interesses secundários. Admitindo-se que é imprescindível a presença de todos os contra-interessados para que a sentença possa produzir os seus efeitos normais, o risco da ineficácia das pronúncias aumentarão devido ao aumento do universo de contra-interessados, alguns podem até não vir a ser identificados.

Acções de condenação à prática do acto administrativo legalmente devido

Na Alemanha não é admissível, em todos os casos a presença dos contra-interessados distinguindo-se os casos em que o acto requerido vai afectar de forma imediata o terceiro e aqueles em que não vai. Para estes últimos a forma adequada de reagir será a impugnação da licença que a administração venha a admitir.

Em Itália o critério utilizado é o do acto administrativo, pelo que não havendo acto não há contra-interessados, nem lesão causada pela anulação. A solução é problemática porque a posterior impugnação do acto que executa a sentença acarreta o risco de passar a haver duas sentenças contraditórias sobre a mesma relação. Diferentemente, em Portugal (art. 68/1,a e art.71/1) não relevará saber se a administração praticou ou não um acto expresso, art. 66/2. Decisiva é a pretensão do autor. 

Após o exposto podemos concluir que a determinação dos contra-interessados não é uma tarefa fácil, antes pelo contrário. Para além dos diferentes critérios determinativos apontados pela doutrina temos ainda a visão jurisprudencial. Deste modo, a determinação destes terceiros deve ocorrer casuisticamente, isto é, em cada situação em concreto apurar quem são estes terceiros lesados com a anulação da primeira decisão tomada pela administração pública.