A
condenação à prática do ato devido é uma modalidade de ação administrativa
especial – artigo 66.º a 71.º do CPTA. Esta modalidade de ação administrativa
foi introduzida na reforma do contencioso administrativo, e marca uma evolução
importante pois, como refere o professor Vasco Pereira da Silva (1),
“ao passar de uma mera anulação para uma plena jurisdição, deixa de estar
limitado na sua tarefa de julgamento, desta forma superando muitos dos
respetivos “traumas de infância”.
Foi a revisão da Constituição de
1997, que estabeleceu de forma expressa que a possibilidade de “determinação da
prática de atos administrativos legalmente devidos” é uma componente essencial
do princípio da tutela jurisdicional plena e efetiva dos direitos dos
particulares em face da administração, o qual constitui o novo centro do
contencioso administrativo – artigo 268.º/4 CRP.
No âmbito da discussão da reforma do
contencioso administrativo, ainda se colocou uma de duas possibilidades, para a
resolução de um problema que existia antes desta ação especial: o legislador
deveria optar por criar uma simples ação declarativa, que poderia vir a ser
acompanhada por medidas compulsórias, e seguir-se-ia o modelo “francês
tradicional”, ou deveria o legislador consagrar uma verdadeira ação
condenatória, seguindo dessa forma o modelo alemão. O nosso legislador decidiu
seguir o modelo alemão e consagrar uma verdadeira ação condenatória, e foi
desta forma que surgiu a ação de condenação à prática do ato devido.
Realizada uma breve referência ao
surgimento da ação de condenação à prática do ato devido, alcançamos agora o
problema da determinação do objeto desta ação. Como refere o professor Vasco
Pereira da Silva (2), podemos distinguir, partindo do artigo 66.º do
CPTA, duas modalidades de ação administrativa especial de condenação à prática
do ato devido, consoante esteja em causa a necessidade de obter a prática de
ato ilegalmente omitido ou recusado. Podemos assim distinguir dois pedidos
distintos: a condenação na emissão de um ato administrativo omitido e a
condenação na produção de ato administrativo de conteúdo favorável ao particular,
para substituir o ato de conteúdo desfavorável anteriormente praticado. Como
refere Crisanto Mandrioli “uma noção adequada de objeto do processo deve
proceder a uma ligação do pedido e da causa de pedir, considerando-os como dois
aspetos de direito substantivo invocado” (3). Aqui surge a
necessidade de fazer uma referência ao pedido imediato, mediato e causa de
pedir. O pedido imediato será aquele que se destina a obter a condenação da
entidade competente à prática de um ato que tenha sido ilegalmente omitido ou
recusado, sendo que por “ato devido” deve entender-se que será aquele ato que
devia ter sido emitido mas não foi, ou que o deveria ter sido com um conteúdo
que satisfizesse a pretensão do autor. Posição esta, que é defendida por Vieira
de Andrade (4), e contraposta por Vasco Pereira da Silva por
entender que não se deve dar prevalência ao pedido imediato relativamente ao
mediato e à causa de pedir, pois tal prevalência “não é suscetível de abarcar a
integralidade do objeto da ação de condenação à prática do ato devido, além de
se encontrar em desconformidade com as soluções legais”. (5) Para
este autor, o CPTA valoriza o pedido mediato sobre o imediato, adotando uma
conceção ampla do objeto do processo, que nas palavras de Vieira de Andrade, “deve
ser entendido em sentido amplo, abrangendo a generalidade dos casos em que a
omissão ou recusa sejam contrários à
ordem jurídica, excluindo apenas as situações em que a prática do ato
pretendido corresponder a um mero dever de boa administração.” Como se lê no
código anotado (6), são de excluir as pretensões que tenham a ver
com a prática de “atos paritários”, ou seja, de meros atos de autoridade
inseridos no contexto de relações essencialmente paritárias. Não se tratando de
atos administrativos impugnáveis, não
dever igualmente ser objeto de uma sentença de condenação nesta ação especial
mas sim na ação administrativa comum. Estão em causa os casos de omissão
ilegal, e os casos de atos de conteúdo negativo. Desta forma podemos afirmar
que:
a)
O objeto do processo não é o ato
administrativo, mas sim o direito do particular a uma determinada conduta da
administração. Nas palavras de Mário Aroso de Almeida (7) “o
processo de condenação não é configurado como um processo impugnatório, no
sentido em que, mesmo quando tenha havido lugar à prática de um ato de
indeferimento, o objeto do processo não se define por referência a esse ato.”
Destas palavras podemos afirmar que para este tipo de ação especial não é
relevante a existência de uma ato prévio. Esta posição pode ser reforçada por
recurso ao disposto no artigo 71.º/1 do CPTA, que prevê não só a “declaração de
nulidade ou inexistência do eventual ato de indeferimento, mas pronunciando-se
sobre a pretensão material do interessado”. O que releva é a pretensão do
particular em obter um ato que não foi praticado no prazo legalmente previsto,
ou mesmo quando foi praticado tem um conteúdo contrário à pretensão do
particular. Assim, defende-se nesta ação a posição substantiva do particular;
b)
O objeto do processo corresponde à
pretensão do interessado, ou seja, ao seu direito subjetivo. O objeto do
processo vai ser o direito subjetivo do particular no quadro da concreta
relação jurídica administrativa. No artigo 66.º/2 do CPTA pode ler-se “pretensão”,
o que, para Vasco Pereira da Silva, pode gerar inequívocos do ponto de vista
substantivo, porque o que está em causa no processo administrativo é, como já
foi referido, a concreta relação jurídica administrativa e não qualquer
pretensão do particular. O direito de propor esta ação especial de condenação à
prática do ato devido, só surgiu por uma omissão ou recusa da administração,
que era legalmente devida por esta.
Depois
de uma referência ao que será o objeto do processo, resta analisar a menção feita
pelo artigo 66.º/3 do CPTA, ao prever uma “sanção pecuniária compulsória
destinada a prevenir o incumprimento”. Se recorrermos ao disposto no artigo
3.º/2 do CPTA, verificamos que já está previsto um poder relevante atribuído
aos tribunais administrativos, que lhes permite “fixar oficiosamente um prazo
para o cumprimentos dos deveres que imponham à administração e aplicar, quando
tal se justifique, sanção pecuniária compulsória”, podendo afirmar que o
legislador terá sido demasiado rigoroso na formulação do artigo 66.º/3 do CPTA,
repetindo o que já se encontrava regulado nas regras gerais.
Em
suma, podemos concluir que o objeto do processo será o direito subjetivo do
particular, resultante da relação material controvertida com a administração. É
fundamental frisar a irrelevância que tem o ato, eventualmente, praticado pela
administração que não satisfaça a pretensão do particular, porque esse ato não
vai ser objeto de apreciação em primeira linha, sendo uma consequência lógica
da condenação da administração à prática do ato devido. O tribunal vai para
além do ato, devendo pronunciar-se sobre o litígio existente, julgando acerca
da existência do direito do particular, e seu, consequente, alcance,
determinando o conteúdo do comportamento da administração, legalmente devido. O
que releva nesta ação especial de condenação à prática do ato devido, é o
direito do particular à conduta legalmente devida. Mesmo quando haja uma
atuação por parte da administração, mas com conteúdo desfavorável ao
particular, o que continua a ser relevante é o direito do particular porque
está em causa uma atuação errónea da administração, dado que praticou um ato
com conteúdo diferente daquele que era legalmente devido.
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