A Suspensão do Prazo para a Impugnação Judicial de Atos Administrativos

A revisão constitucional de 1997 determinou a consagração expressa do direito à tutela jurisdicional efetiva dos administrados[1], não obstante este direito já se encontrasse previsto, em termos amplos, no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP), o qual garantia já a todos os cidadãos o acesso ao Direito e aos tribunais, bem como o direito a um processo célere e equitativo.

A necessidade de consagração, em particular, da tutela jurisdicional efetiva dos administrados encontra justificação, segundo a doutrina, no facto de, tradicionalmente entre nós, a lei reconduzir a efetivação dessa tutela à utilização de meios processuais próprios, atribuídos à competência de uma ordem jurisdicional específica, a jurisdição administrativa.

Reconhece-se agora, especificamente, a todos os cidadãos que vejam os seus direitos ou interesses legalmente protegidos ser por alguma forma lesados, por via de atos administrativos ilegais, independentemente da sua forma, a possibilidade de impugnar judicialmente a validade desses mesmos atos. Conforme afirmam Jorge Miranda e Rui Medeiros, esta “garantia (de impugnação judicial dos atos administrativos) vale em relação a todo e qualquer ato administrativo, independentemente da entidade que o pratique ou do contexto procedimental em que ele seja produzido: basta que um ato seja passível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos, para que esse ato possa ser objecto de impugnação contenciosa”.

Dispõe o artigo 51.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) que, “são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos”. A impugnabilidade consubstancia, assim, o primeiro pressuposto processual da impugnação de um ato administrativo, a que se associa, desde logo, o requisito da legitimidade, intimamente conectado com o interesse em agir[2].

O princípio da segurança jurídica autoriza, no entanto, que, nalgumas situações, o princípio do acesso aos tribunais, bem como o princípio da tutela jurisdicional efetiva, estejam condicionados pela atuação do particular, e mesmo do Ministério Público, num determinado tempo, de modo a não deixar perpetuar situações de incerteza quanto à legalidade e estabilidade do quadro jurídico aplicável.

Nestes termos, a propósito do requisito da tempestividade da impugnação judicial, prevê o artigo 58.º do CPTA, estabelecendo a distinção entre os atos nulos e os atos anuláveis, que os primeiros podem ser impugnados a todo o tempo e os segundo apenas num prazo de um ano, quando a impugnação for promovida pelo Ministério Público, ou no prazo de três meses, quando a impugnação for promovida pelos demais sujeitos com legitimidade para o fazer.

Quanto ao modo de contar o prazo para a impugnação judicial dos atos administrativos anuláveis, é o próprio CPTA que remete, no n.º 3 do artigo 58.º, para as regras previstas no Código de Processo Civil (CPC), mandado aplicar os prazos de impugnação dos atos administrativos, o regime disposto no CPC para a propositura de ações.

Tratando-se embora aqui de um prazo substantivo (de caducidade), fica o mesmo sujeito, por determinação legal, a um regime de contagem caracterizado pela continuidade dos prazos e pela sua suspensão em férias judiciais, salvo se tratar de prazos iguais ou superiores a seis meses ou se se estiver perante processos que a lei considere urgentes.

Existem, no entanto, duas excepções a este regime de contagem dos prazos de impugnação judicial dos atos administrativos: a suspensão e a interrupção do prazo de impugnação judicial dos atos administrativos.

I. A suspensão e a interrupção do prazo de impugnação judicial dos atos administrativos

Do princípio da continuidade dos prazos judiciais (salvo no caso das férias judiciais) previsto no CPTA, excepcionam-se duas situações particulares  que permitem que o prazo de impugnação judicial dos atos administrativos anuláveis se possa estender para além dos três meses, seja através da suspensão, seja através da interrupção do referido prazo.

Assim, nos termos do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA, pode ler-se que “a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal”.

Por outro lado, nos termos do n.º 3 do artigo 60.º do CPTA, aplicável a casos de notificações deficientes de atos administrativos impugnáveis, prevê-se que, “a apresentação, no prazo de 30 dias, de requerimento dirigido ao autor do ato, ao abrigo do disposto no número anterior, interrompe o prazo de impugnação, mantendo-se a interrupção se vier a ser pedida a intimação judicial a que se refere o mesmo número”.

Neste breve trabalho iremos apenas abordar a situação de suspensão do prazo de impugnação judicial dos atos administrativos.

II. A utilização de meios de impugnação administrativa e a suspensão de prazo de impugnação judicial

Dispõe o n.º 4 do artigo 59.º do CPTA, como se viu, que, “a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal” (ou seja, em regra, em 30 dias úteis, nos termos dos artigos 165.º e 175.º do Código do Procedimento Administrativo).

A inclusão de uma norma como a prevista no n.º4 do artigo 59.º no CPTA tem, assim, na sua génese, um objetivo claramente perceptível, no sentido de promover e recomendar o recurso por parte dos particulares aos meios de impugnação administrativa (sejam reclamações, sejam recursos administrativos), procurando, desta forma, resolver os litígios, emergentes da aprovação de atos administrativos, intra Administração, evitando e adiando tanto quanto possível o recurso aos tribunais administrativos.

Importa esclarecer se a decisão de rejeição de um recurso administrativo por falta de preenchimento dos pressupostos procedimentais, nos termos do artigo 173.º do CPA, é de molde a afastar a aplicação do n.º4 do artigo 59.º do CPTA, ou se, pelo contrário, esta norma, se aplica sempre que (e desde que) o particular utilize efetivamente os meios de impugnação administrativa, independentemente do resultado da decisão que venha a ser tomada, e mesmo que o recurso venha a ser rejeitado sem dar lugar a uma apreciação do mérito do mesmo.

A questão da rejeição das impugnações administrativas é, assim, a questão mais relevante, no que concerne à amplitude da referida norma, já que, quando o órgão administrativo competente profere, efetivamente, uma decisão de mérito no sentido de indeferimento da pretensão do administrado parece não se levantar quaisquer problemas quanto à aplicação do referido dispositivo legal.

Importa dizer que numa leitura meramente literal do n.º4 do artigo 59.º do CPTA, que faz referencia à “notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa”, poderia ser-se levado a pensar que apenas uma decisão de mérito é uma verdadeira decisão, tanto mais que apenas o artigo 174.º do CPA (relativo às decisões de mérito) tem a palavra “decisão” na epígrafe, enquanto o artigo 173.º do CPA, relativo a casos em que não há uma decisão de mérito, usa as palavras “rejeição do recurso” na respectiva epígrafe.

Com efeito, nos termos do artigo 173.º do CPA, os recursos devem ser rejeitados quando hajam sido interpostos para o órgão incompetente, não sejam susceptíveis de impugnação, o recorrente careça de legitimidade, o recurso haja sido interposto fora do prazo ou quando ocorra qualquer outra causa que obste ao seu conhecimento. Tratam-se, pois, aí, de situações em que não há uma decisão da Administração que tem lugar numa fase preliminar à apreciação material, distinção que pode levar a entender não se estar aqui no âmbito das situações previstas pelo legislador no n.º4 do artigo 59.º do CPTA.

Não parece, no entanto, que este elemento literal seja determinante, tanto mais que o n.4 do artigo 59.º do CPTA também encontra o seu campo de aplicação no caso em que não exista qualquer decisão (seja de mérito, seja de rejeição do recurso), desde que passe o prazo legal para a Administração se pronunciar sobre a impugnação administrativa.

Com efeito, crê-se que a decisão de rejeição do recurso, prevista no artigo 173.º do CPA, é ainda uma decisão, sendo inclusivamente uma decisão impugnável, pelo que se defende que o n.º4 do artigo 59.º do CPTA quando se reporta à “notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa”, também abrange os casos em que essa decisão é uma decisão de rejeição da impugnação administrativa.

Como decorre da própria interpretação do enunciado da norma, o que suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo é “a utilização de meios de impugnação administrativa”, independentemente do resultado que essa utilização vier a merecer.

Do mesmo modo, é ainda o próprio enunciado da norma que deixa claro que, fora dos casos em que transcorreu o prazo legal de decisão, é “a decisão proferida sobre a impugnação administrativa” (independentemente do sentido dessa mesma decisão, que pode ser de rejeição do recurso) que determina o final da suspensão do prazo para a impugnação contenciosa.

Refira-se que, não somente o elemento literal aponta no sentido de que a aplicação do n.º4 do artigo 59.º do CPTA depende exclusivamente da “utilização de meios de impugnação administrativa” e não do sucesso ou insucesso que essa utilização venha a ter, como também os elementos teleológico e histórico militam no mesmo sentido.

No que respeita ao elemento teleológico, esta norma visa essencialmente a promoção da resolução não judicial dos eventuais conflitos que possam surgir entre a Administração e os administrados.

Quanto ao elemento histórico, referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, a propósito desta norma, que, o n.º4 do artigo 59.º “modifica este regime jurídico (regra existente antes do CPTA, segundo a qual a interposição do recurso hierárquico facultativo não suspendia o prazo para o recurso contencioso), ao estatuir que a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação de uma decisão expressa proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legalmente estipulado para decidir (esse prazo é, em geral, de 30 dias úteis – artigos 165.º e 175.º do CPA)”.

Esta é, assim, uma norma marcadamente garantística do particular que pretenda impugnar um ato administrativo. A norma em causa apenas poderá cumprir o seu objectivo se a suspensão do prazo para a impugnação contenciosa for independente do resultado da impugnação administrativa.

A valer a interpretação contrária, ficaria completamente inviabilizado o desígnio procurado pelo legislador ao estabelecer uma norma como a que se encontra no n.º4 do artigo 59.º do CPTA, já que a incerteza relativa ao quadro legislativo aplicável, associada à ainda maior incerteza relativa ao sentido da decisão da entidade administrativa, implicariam que a opção de utilizar meios de impugnação administrativa fosse demasiado arriscada, podendo levar que o particular viesse a final a “perder” o prazo para a impugnação contenciosa, por estar dependente do teor da decisão administrativa para saber se o prazo da impugnação contenciosa havia ou não ficado suspenso.

Com efeito, se a efetiva suspensão do prazo para a impugnação contenciosa só fosse conhecida com a decisão da impugnação administrativa, estando dependente, não apenas da utilização de meios de impugnação administrativa, mas também do sentido da decisão dessa mesma impugnação, então perdia qualquer utilidade prática,         antes instalando uma intolerável incerteza e insegurança relativamente à suspensão ou não do prazo para a impugnação contenciosa, que, em vez de ficar nas mãos do particular que decidisse usar essa possibilidade, acabava por ficar nas mãos da entidade administrativa[3], numa altura em que o prazo para a impugnação contenciosa já poderia ter expirado, circunstância que afecta de modo muito relevante o princípio da tutela jurisdicional efetiva e da segurança jurídica.

Não acompanhamos a posição de Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, quando afirmam que, para fazer operar a suspensão do prazo prevista no n.º4 do artigo 59.º do CPTA, é preciso que se esteja perante uma verdadeira impugnação e que a impugnação administrativa tenha sido tempestivamente deduzida.

Com efeito, não só defendemos que, de acordo com a redação atual do n.º4 do artigo 59.º do CPTA, a suspensão do prazo de impugnação não pode ficar dependente da decisão de recurso, qualquer que seja, como também não compreendemos quais os motivos que levaram estes autores a estabelecer in limine aquele diferenciação, entre motivos de rejeição da impugnação administrativa, que inviabilizariam o efeito suspensivo previsto no n.º4 do artigo 59.º e motivos de rejeição que não inviabilizariam ainda assim aquele efeito.

A este propósito, importa referir a recente posição assumida pelo STA sobre esta matéria, em acórdão datado de 16 de Abril de 2008 (Proc. 0743/07). O STA discorda, assim, “da ideia que a utilização de meios de impugnação contenciosa suspende sempre o prazo de impugnação contenciosa. Neste ponto consideramos que, sob pena de a reação administrativa degenerar em mero expediente para obter a dilação injustificada do prazo de impugnação contenciosa, o efeito suspensivo previsto no artigo 59.º/4 do CPTA, não ocorre”.

Face ao exposto, não se acompanha esta posição do STA, ainda que se possa retirar da mesma que, nos casos em que o meio de impugnação administrativa estiver legalmente previsto, mas a impugnação tiver sido apresentada intempestivamente (por haver prazo especial de impugnação mais curto do que os três meses, tal situação seria porventura aceite pelo STA).

Ainda assim, crê-se que uma correta aplicação do princípio da proporcionalidade não permitirá que, para evitar o risco de eventuais comportamentos dilatórios, se inviabilize a impugnação judicial das decisões administrativas, pondo em causa o princípio da tutela jurisdicional efetiva.

A situação torna-se particularmente grave nos casos em que o particular tenha lançado mão de um recurso abstratamente existente, que o tenha feito no prazo-regra previsto no CPA e que seja surpreendido pela existência de um prazo de impugnação administrativa mais curto, previsto em lei especial, que este desconhecesse.

Importa referir que não se desconhece, naturalmente, que a suspensão automática do prazo de impugnação judicial dos atos administrativos pelo mero uso dos meios de impugnação administrativa, independentemente da decisão que daí resulte poderá dar azo a alguns abusos, com intuito meramente dilatórios.

Com efeito, será possível apresentar impugnações administrativas fora do prazo (pense-se por exemplo em reclamações apresentadas fora do prazo de 15 dias previstos no artigo 162.º do CPA ou em recursos hierárquicos com prazos mais curtos do que o previsto no n.º 2 do artigo 168.º do CPA) ou mesmo apresentar recursos administrativos que não sejam aplicáveis ao caso concreto, tudo com o intuito de assim prolongar o prazo para a impugnação judicial do ato administrativo[4].

Diga-se ainda que o máximo de suspensão do prazo de impugnação judicial dos atos administrativos que o particular conseguirá obter é de 30 dias úteis, na medida em que é esse, em regra, o prazo legal para a decisão das impugnações administrativas, nos termos do artigo 165.º e 175.º do CPA, findo qual a impugnação administrativa se tem por tacitamente indeferida, implicando o termo do período de suspensão do prazo para a impugnação judicial do ato em causa, tudo de acordo com o n.º 4 do artigo 59.º do CPTA. Entende-se que a suspensão do prazo termina com a decisão de indeferimento expresso ou com o termo do prazo legal de resposta, qual deles ocorra primeiro, pelo que se a Administração indeferir expressamente o pedido passados mais do que 30 dias úteis, tal não terá reflexos no prazo de impugnação, que deixou de estar suspenso quando passaram os 30 dias da apresentação do recurso. Esta decisão de indeferimento expresso do recurso não é, de resto, em regra, um ato impugnável, por ser um ato meramente confirmativo.

Neste contexto, e face ao exposto, conclui-se estarmos aqui, claramente, perante uma situação de conflito e de ponderação de valores e bens jurídicos, tendo, de um lado, o bem jurídico da segurança e da tutela das expectativas dos particulares, confiantes no facto de a utilização dos meios de impugnação administrativa implicar (por si só) a suspensão do prazo para a impugnação judicial do mesmo ato e assim incentivados a procurarem resolver o litígio através dos meios de impugnação administrativa e, do outro lado, o bem jurídico da adequada, célere e não abusiva utilização dos meios procedimentais e processuais.

Do mesmo modo, mas na perspectiva inversa, encontramos, de um lado a insegurança e a eventual falácia de uma suposta suspensão do prazo a final colocada nas mãos da Administração e do outro o potencial abuso que os mecanismos como este sempre deixam aos administrados, diferindo, ainda que limitadamente, os prazos legais de utilização dos meios judiciais.

Convocando o princípio da proporcionalidade, o princípio do favorecimento do processo e o princípio pro actione, conclui-se que a leitura garantística da norma prevista no n.º4 do artigo 59.º do CPTA é a que melhor se adapta ao intuito com que o preceito foi criado, evitando uma corrida para os tribunais, sob pena da “ditadura” do prazo de impugnação judicial.

Acrescenta-se que, é a incerteza do quadro jurídico traçado pelo teor do n.º4 do artigo 59.º do CPTA que pode deixar margem para que se possa defender (ainda que assim sem razão), que a rejeição da impugnação administrativa ou a utilização de uma impugnação administrativa não legalmente admitida in casu não determina a suspensão do prazo de impugnação judicial dos atos administrativos.

Face ao exposto, e tendo em consideração a incerteza do quadro jurídico, crê-se ser oportuno sugerir algumas formas de evitar ou, pelo menos, contrariar esta possível utilização abusiva dos meios de impugnação administrativa com o único fito de procurar obter uma “moratória” quanto ao prazo de impugnação judicial do mesmo ato, garantindo a certeza da atuação da Administração e evitando a constituição, para os particulares, de situações de intolerável indeterminação.

Assim, em primeiro lugar, a maior diligência da Administração na apreciação forma das impugnações administrativas, rejeitando com rapidez aquelas que não preencham os requisitos que lhes permitam ser objecto de uma decisão de mérito poderá reduzir, em muito, o período de suspensão do prazo de impugnação judicial, de modo a que deixe de valer a pena usar este mecanismo com efeitos meramente dilatórios.

Por outro lado, deveria passar a exigir-se, tal como sucede na alínea c) do n.º1 do artigo 68.º do CPA, que, da notificação do ato constasse menção obrigatória ao órgão competente para apreciar a impugnação administrativa, bem como ao prazo da mesma ,mesmo no caso de impugnações administrativas facultativas e não somente no caso de impugnações administrativas obrigatórias.

Com efeito, nessa hipótese, tendo sido dada aos particulares indicação exata do prazo e do órgão para o qual poderá ser dirigida impugnação administrativa, qualquer erro nesta matéria que viesse a conduzir à rejeição do recurso deixaria de ser desculpável, deixando então de haver quaisquer legítimas expectativas jurídicas a tutelar.

Crê-se que só assim se conseguirá uma composição adequada dos diversos interesses envolvidos, evitando que a utilização dos meios de impugnação administrativa, recomendada pelo legislador, se torne, ao fim e ao cabo, num exercício demasiado arriscado para os particulares.

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[1] Nos termos do n.º4 do artigo 268.º da Constituição, estabelece-se que, “é garantido aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem,, independentemente da sua forma, a determinação da prática dos atos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas.

[2] Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2007, pág. 306.

[3] Naturalmente que, em última instância, fica dependente do cumprimento ou não da lei aplicável relativamente àquela impugnação administrativa em concreto, mas a verdade é que quando o particular se vê confrontado com a decisão administrativa que aplica o quadro legal em vigor, pode já ser tarde para lançar mão dos meios de impugnação contenciosa, no caso de não se aceitar a suspensão do respectivo prazo até à decisão da impugnação administrativa.

[4] Note-se, no entanto, que o intuito manifestamente dilatório também pode ser obtido através da utilização de meios de impugnação administrativa que preencham todos os pressupostos de modo a obterem uma decisão de mérito mas que, tendo em conta a sua insuficiente fundamentação, estejam condenados à partida a ser indeferidos tendo apenas o propósito de permitir “ganhar” tempo para melhor preparar a petição inicial da ação administrativa especial. O mesmo acontecerá no caso de reclamações ou de recursos tacitamente indeferidos pelo decurso do prazo legal.