Contencioso administrativo: tutela declarativa, cautelar e executiva

Como ponto de partida do estudo do processo administrativo, faremos a distinção fundamental entre:

Grupo 1: processos declarativos e os processos executivo;

Grupo 2: processos principais e processos cautelares.

Relativamente ao Grupo 1: os processos declarativos dirigem-se à declaração do direito, à resolução de litígios através da proclamação, pelo tribunal, da solução que o direito estabelece para as situações concretas que são submetidas a julgamento.

Por seu turno, os processos executivos existem em principio, sem prejuízo de previsão legal de existência de outros títulos executivos para alem das decisões proferidas pelos tribunais, para obter do tribunal a adopçao das providências materiais que concretizem, no plano dos factos, aquilo que foi juridicamente declarado pelo tribunal no processo declarativo – ou que consta de outro titulo que a lei reconhece como executivo – adequando os factos ao direito, a situação que existe àquela que, segundo as normas, deve existir.

O processo declarativo é desencadeado para que o tribunal declare o Direito, através da emissão de uma sentença; o processo executivo é desencadeado para que o tribunal execute o direito, através da adopção, pelo próprio juiz, por funcionários judiciais ou por outras entidades colocadas ao serviço do tribunal, de providencias concretas que coloquem a situação de facto que existe, em conformidade com o direito que foi declarado. No processo declarativo, o tribunal profere uma decisão; no processo executivo, o tribunal adopta providências que dão execução coactiva à decisão ou que constrangem o obrigado a cumprir o que foi determinado por sentença (ou por outro titulo com força executiva).

No processo administrativo, a distinção é claramente assumida na medida em que, após ter regulado os processos declarativos (em primeira instância, nos artigos 35º a 111º) e os processos cautelares (nos artigos 112º a 134º), o CPTA dedica um Tí­tulo específico, o Título VIII (artigos 157º a 179º), aos processos executivos.

No que se refere ao Grupo 2: No processo declarativo principal, o autor exerce o seu direito de acção com vista a obter uma pronuncia que, dizendo o Direito, proporcione a tutela declarativa adequada à situação jurídica que o levou a dirigir-se ao tribunal. No processo declarativo cautelar, o autor pede ao tribunal uma providência destinada a impedir que durante a pendencia do processo principal, a situação de facto se altere em termos passiveis de por em perigo a utilidade da decisão que naquele processo se pretende ver proferida.

O processo declarativo cautelar não possui autonomia e funciona como um momento preliminar ou como um incidente do processo principal, cujo efeito útil visa assegurar ao serviço do qual se encontra. Por este motivo, a tramitação dos processos cautelares obedeve a um modelo especifico que a lei regula em separado, por confronto com as formas de processo que estabelece para os processos principaos.

Estes processos tendem a obedecer a uma estrutura simplificada, que se adeque à urgência com que devem ser decididos. 

Ora, no domínio específico do processo administrativo, esta solução justifica-se devido à conveniência em reservar a expressão procedimento para o procedimento administrativo, conceito que como vimos, se faz corresponder à tramitação das decisões administrativas, regulada por normas de Direito Administrativo e não à tramitação de decisões judiciais, regulada por normas de Direito processual. Note-se porém, que independentemente do que foi dito, os processos de adopção de providências cautelares têm características particulares e distinguem-se dos processos principais. 

Desta forma, na maioria das situações, os processo executivo é desencadeado na sequência de um processo declarativo, com vista a tentar obter a concretização, no plano dos factos, do que, no processo declarativo, o juiz decidiu no plano de direito. 

Justifica-se por isso, que o estudo dos processos declarativos preceda o dos processos executivos.

Isto mesmo sucede no processo administrativo: com efeito, o CPTA dedica um Titulo autonomo, o titulo V (artigos 112º e ss), aos processos cautelares, que configura como urgentes (cfr, artigo 36º, nº1, alínea d)).

Ao contrário do que tradicionalmente acontece no processo civil, o CPTA não fala em procedimentos cautelares, mas sim, em processos cautelares.

Assim, como resulta dos termos da distinção enunciada, os processos declarativos têm precedência logica sobre os processos executivos.

Em contrapartida, a falta de autonomia e a instrumentalidade dos processos cautelares em relação aos processos (declarativos) principais, também justifica que o seu estudo seja remetido para um segundo momento, em relação à análise dos processos declarativos principais, por referência aos quais eles se definem. A precedência logica é refletida na estrutura do CPTA.